Pajak, Keadilan, dan Amanah Negara

(MI/Seno)

DI tengah riuh pemilihan Rais Am dan Ketua Umum PBNU dalam Muktamar Ke-35 Nahdlatul Ulama, satu tema yang dibahas dalam Bahtsul Masail Maudlu’iyyah sesungguhnya layak memperoleh perhatian publik: pajak berkeadilan. Isunya mungkin kalah gaduh jika dibandingkan dengan persaingan kepemimpinan organisasi, tetapi implikasinya menyentuh hampir seluruh warga negara sebab yang sedang dibicarakan bukan semata-mata soal halal-haram pajak, melainkan juga batas moral mengenai kapan negara boleh mengambil sebagian harta rakyat dan kepada siapa beban itu seharusnya diletakkan.

Negara modern hampir mustahil menjalankan pendidikan, kesehatan, pembangunan infrastruktur, perlindungan sosial, keamanan, dan berbagai pelayanan publik tanpa penerimaan pajak yang memadai. Pertanyaan yang lebih penting justru: syarat keadilan apa yang harus dipenuhi agar kewenangan negara memungut pajak memiliki legitimasi moral agama.

Di sinilah khazanah fikih menawarkan prinsip yang sangat penting: tasharruf al-imam ‘ala al-ra‘iyyah manuthun bil-mashlahah. Kebijakan pemerintah terhadap rakyat terikat pada kemaslahatan. Kaidah itu mengandung pesan yang sangat kuat bagi kebijakan fiskal. Kekuasaan dalam hal keuangan negara bukanlah kekuasaan tanpa kendala. Negara memperoleh kewenangan memungut sebagian harta warga karena terdapat kemaslahatan publik yang harus diwujudkan. Dengan kata lain, hak negara memungut pajak bukanlah cek kosong. Ia dibatasi tujuan kemaslahatan rakyat.

TIGA DIMENSI KEADILAN

Keadilan pajak setidaknya mempunyai tiga dimensi: keadilan horizontal, keadilan vertikal, dan keadilan dalam penggunaan pajak. Keadilan horizontal menghendaki mereka yang mempunyai kemampuan ekonomi relatif sama menanggung beban kewajiban yang sama pula. Keadilan vertikal mengharuskan mereka yang mempunyai kemampuan ekonomi lebih besar memikul beban yang lebih besar jika dibandingkan dengan mereka yang berkemampuan ekonomi kecil.

Kedua gagasan tersebut memiliki resonansi kuat dengan prinsip syariah. Islam tidak meletakkan kewajiban ekonomi secara terpisah dari kemampuan seseorang. Dalam zakat, misalnya, dikenal nisab, perbedaan jenis kekayaan, dan ketentuan yang mempertimbangkan kapasitas ekonomi. Prinsip dalam Islam bahwa 'Allah tidak membebani seseorang melainkan sesuai dengan kesanggupannya' memberikan fondasi etis yang sangat penting: suatu kewajiban tidak selayaknya dibangun dengan mengabaikan kemampuan riil orang yang menanggungnya.

Persoalan muncul ketika yang paling mudah dipajaki justru rakyat kecil, bukan mereka yang paling mampu membayar. Pekerja formal relatif mudah dipajaki karena penghasilannya tercatat. Konsumen membayar pajak hampir setiap kali berbelanja. Pemilik kendaraan atau rumah juga relatif mudah diidentifikasi. Pedagang kecil dan UMKM tidak mempunyai banyak pilihan untuk merancang struktur transaksi yang rumit untuk meminimalkan beban pajak.

Sebaliknya, orang kaya dan korporasi mempunyai lebih banyak instrumen untuk mengatur dan merencanakan kewajiban perpajakan mereka. Sebagian merupakan perencanaan pajak yang legal, sebagian dapat bergerak menuju penghindaran pajak, bahkan penggelapan. Di sinilah problem keadilan horizontal muncul ketika beban efektif pajak bisa berbeda hanya karena salah satunya mempunyai akses lebih besar terhadap berbagai instrumen penghindaran.

Keadilan vertikal juga bermasalah apabila sistem justru menghasilkan beban proporsional yang lebih berat bagi masyarakat berpenghasilan rendah dan menengah jika dibandingkan dengan mereka yang jauh lebih mampu. Karena itu, kesamaan tarif tidak selalu identik dengan keadilan. Dalam kondisi tertentu, justru perlakuan yang berbeda dibutuhkan agar beban akhirnya menjadi proporsional antargolongan pendapatan.

PAJAK DAN AMANAH

Perspektif syariat membawa diskusi keadilan satu langkah lebih jauh. Keadilan tidak selesai ketika pajak telah dipungut secara proporsional. Pertanyaan berikutnya ialah untuk apa pajak digunakan? Di sinilah pajak bertemu dengan konsep amanah.

Uang pajak bukan milik pemerintah. Warga menyerahkan sebagian penghasilan mereka karena negara menjanjikan bahwa sumber daya itu akan diubah menjadi pendidikan yang lebih baik, pelayanan kesehatan, jalan, transportasi, keamanan, bantuan sosial, dan berbagai kemaslahatan publik. Dengan demikian, kaidah tasharruf al-imam ‘ala al-ra‘iyyah manuthun bil-mashlahah tidak hanya berlaku pada saat negara memungut pajak. Kaidah itu terus berlaku ketika uang tersebut dialokasikan dan dibelanjakan.

Karena itu, amanah tidak cukup dimaknai sekadar menjaga uang negara agar tidak hilang. Amanah juga menuntut penggunaan anggaran yang efektif, efisien, tepat sasaran, dan berpihak pada kebutuhan masyarakat. Setiap rupiah yang diambil dari masyarakat mengandung opportunity cost. Rupiah yang dibayarkan sebagai pajak ialah rupiah yang tidak lagi dapat digunakan rumah tangga untuk konsumsi, pendidikan anak, kesehatan, ataupun kegiatan produktif mereka. Karena itu, negara mempunyai tanggung jawab moral untuk memastikan manfaat sosial dari rupiah tersebut lebih besar ketika dikelola melalui anggaran publik.

Dalam perspektif itu, prioritas dan kualitas belanja pemerintah menjadi bagian dari keadilan pajak. Tingginya penerimaan dan besarnya realisasi anggaran tidak dengan sendirinya mencerminkan keberhasilan apabila tidak diikuti perbaikan pelayanan publik. Ukuran akhirnya bukan berapa banyak uang yang bisa dipungut, melainkan seberapa besar kemaslahatan yang dihasilkan bagi masyarakat. Apabila uang dari pajak lebih banyak digunakan untuk kepentingan yang tidak prioritas, dinikmati kelompok tertentu, atau tidak menjangkau masyarakat yang paling membutuhkan, tujuan keadilannya belum tercapai.

Dalam konteks itu pula, korupsi menjadi persoalan yang tidak terpisah dari keadilan. Ketika warga telah mengorbankan sebagian daya beli mereka untuk membayar pajak, tetapi uang tersebut kemudian dikorupsi, terjadi ketidakadilan berlapis. Rakyat telah kehilangan sebagian pendapatan mereka, sementara manfaat yang seharusnya kembali kepada mereka juga hilang. Bahkan dampaknya melampaui jumlah uang yang dikorupsi karena korupsi merusak tax morale. Mengapa rakyat harus jujur melaporkan penghasilan dan membayar kewajiban mereka apabila mereka melihat sebagian orang yang diberi amanah mengelola uang tersebut justru menyalahgunakannya? Ketika kepercayaan itu runtuh, kerugiannya tidak lagi hanya berupa kebocoran anggaran, tetapi juga melemahnya legitimasi negara untuk memungut pajak.

Karena itu, negara tidak bisa terus menuntut wajib pajak untuk jujur melaporkan penghasilan mereka apabila pejabat yang mengelola sumber daya publik tidak memperlihatkan integritas mereka. Kewajiban rakyat untuk patuh harus berjalan bersama kewajiban negara untuk amanah.

REPRESENTASI PAJAK

Masih ada satu dimensi keadilan yang sering luput dibicarakan, yakni representasi. Ada adagium mengatakan no taxation without representation. Pesan dasarnya sederhana: kekuasaan negara memungut pajak harus memperoleh legitimasi dari mereka yang menanggungnya. Dalam negara demokratis, legitimasi itu tidak diberikan secara langsung oleh setiap warga, tetapi disalurkan melalui lembaga perwakilan yang membawa dan memperjuangkan kepentingan rakyat dalam proses penetapan kebijakan perpajakan. Karena itu, pajak tidak hanya mempunyai dimensi fiskal dan hukum, tetapi juga dimensi politik: terdapat persetujuan rakyat melalui wakil-wakil mereka.

Namun, representasi tidak boleh berhenti ketika undang-undang pajak disahkan. Di sinilah masalah yang lebih substantif muncul. Selama ini DPR dan DPRD sering tampak aktif ketika menetapkan anggaran atau membahas aturan pajak. Representasi fiskal seharusnya jauh dari itu. Wakil rakyat semestinya terus-menerus mengawal: siapa yang sesungguhnya menanggung beban pajak? Apakah kelompok ekonomi yang setara telah diperlakukan setara? Apakah kelompok yang lebih mampu benar-benar membayar bagian yang lebih besar? Siapa yang menikmati fasilitas dan pengecualian? Apakah suatu kebijakan pajak akan membebani kelompok rentan? Yang tidak kalah penting, ke mana uang pajak tersebut akhirnya dibelanjakan?

Dengan demikian, representasi harus melahirkan akuntabilitas. Rakyat bukan hanya berhak diwakili ketika negara memutuskan untuk mengambil uang mereka. Rakyat juga berhak diwakili ketika mempertanyakan bagaimana uang tersebut dikelola. Itulah makna substantif no taxation without representation. Apabila negara mempunyai kekuasaan fiskal yang sangat besar sementara lembaga perwakilan tidak efektif mengawasinya, relasi pajak menjadi timpang. Negara memiliki hak memungut, tetapi rakyat kehilangan kemampuan untuk meminta pertanggungjawaban. Karena itu, DPR dan DPRD tidak cukup menjadi lembaga yang melegalisasi pungutan. Mereka harus menjadi penjaga keadilan fiskal.

KONTRAK FISKAL

Pajak pada akhirnya merupakan sebuah kontrak fiskal. Di satu sisi, warga menerima kewajiban menyerahkan sebagian sumber daya ekonomi mereka kepada negara. Di sisi lain, negara berkewajiban menjaga agar beban tersebut dibagi secara adil, uangnya dikelola secara amanah, dan penggunaannya dapat dipertanggungjawabkan. Karena itu, pertanyaan 'mengapa rakyat belum patuh membayar pajak?' semestinya selalu diimbangi dengan pertanyaan lain yang sama pentingnya: 'apakah negara sudah cukup adil untuk menuntut kepatuhan?'.

Kepatuhan yang hanya mengandalkan pemeriksaan, sanksi, denda, dan kemampuan negara mengakses data warga mungkin dapat meningkatkan penerimaan dalam jangka pendek. Namun, kepatuhan semacam itu selalu rapuh. Kepatuhan yang berkelanjutan membutuhkan kepercayaan. Masyarakat akan lebih rela membayar ketika yakin bahwa korporasi besar dan orang kaya tidak mendapatkan perlakuan istimewa, aparat pajak bekerja dengan integritas, pejabat publik tidak memperkaya diri dari uang rakyat, dan penerimaan negara kembali kepada masyarakat melalui pelayanan nyata.

Di sinilah pajak dapat dibaca sebagai ta’awun kebangsaan. Mereka yang kuat membantu yang lemah. Yang lebih mampu memikul bagian yang lebih besar. Negara menjadi pengelola amanah yang mengubah kontribusi individual menjadi kemaslahatan bersama.

IKHTIAR MUKTAMAR

Wacana pajak berkeadilan yang dibahas dalam muktamar bukanlah sikap antipajak. Justru ia merupakan ikhtiar untuk menyelamatkan legitimasi pajak. Hak negara memungut pajak tidak pernah berdiri sendiri. Di seberangnya selalu terdapat hak rakyat untuk diperlakukan adil, mengetahui ke mana uangnya pergi, memperoleh manfaat darinya, dan meminta pertanggungjawaban melalui wakil-wakil mereka. Keadilan, karena itu, bukan sekadar pelengkap, melainkan syarat mutlak bagi legitimasi pajak. Ketika syarat itu tidak terpenuhi, yang tergerus bukan hanya kepatuhan, melainkan juga legitimasi moral negara untuk memungut. Dalam situasi semacam itu, munculnya narasi boikot pajak dapat dipahami sebagai bentuk protes atas rusaknya kontrak fiskal antara rakyat dan negara meskipun secara hukum kewajiban perpajakan tetap harus dihormati.

Negara memang membutuhkan pajak agar dapat menjalankan fungsinya. Namun, pajak membutuhkan keadilan agar ditaati, amanah agar dipercaya, dan representasi agar memperoleh legitimasi. Tanpa ketiganya, pajak mudah dipersepsikan sekadar sebagai paksaan, bukan ta’awun kebangsaan untuk mewujudkan kemaslahatan bersama.