Ketika Pembentuk Hukum Pemilu Memilih Diam

Ilustrasi(MI/Duta)

DALAM demokrasi, perhatian publik biasanya tertuju pada undang-undang yang dibentuk negara. Perdebatan politik, gugatan konstitusional, hingga kritik masyarakat sipil umumnya berfokus pada isi suatu regulasi. Namun, ancaman terhadap demokrasi tidak selalu lahir dari hukum yang dibuat. Ancaman juga dapat muncul ketika hukum yang seharusnya dibentuk justru tidak pernah dibentuk. Begitulah yang ditunjukkan Titi Anggraini dalam buku Legislative Inaction dalam Hukum Pemilu: Sebab, Dampak, dan Solusi Kelembagaan.

Dengan kata lain, dalam demokrasi, tidak membuat hukum dapat menjadi penggunaan kekuasaan yang sama pentingnya dengan membuat hukum. Gagasan tersebut mungkin terdengar sederhana. Akan tetapi, implikasinya sangat mendasar. Selama ini kekuasaan legislatif lebih sering dipahami melalui produk hukum yang dihasilkannya. Padahal, keputusan untuk tidak mengubah suatu undang-undang, tidak menindaklanjuti evaluasi kebijakan, atau tidak merespons kebutuhan pembaruan hukum juga merupakan pilihan politik yang menghasilkan konsekuensi nyata bagi kehidupan demokrasi.

Buku itu menunjukkan bagaimana fenomena tersebut terjadi dalam konteks hukum pemilu Indonesia. Berangkat dari persoalan mendasar saat evaluasi pemilu serentak 2019, mulai beban kerja penyelenggara, penentuan jumlah dan besaran dapil, kebutuhan penyempurnaan desain pemilu serentak, muncul harapan agar UU Pemilu direvisi sebelum Pemilu 2024. Namun, yang terjadi justru sebaliknya. Rancangan UU Pemilu dicabut dari program legislasi nasional sehingga pembaruan hukum yang diharapkan tidak pernah terlaksana.

Kedalaman analisis dan pengalaman praktis

Salah satu kekuatan utama buku itu terletak pada perpaduan antara kedalaman analisis dan pengalaman praktis. Titi Anggraini bukan akademisi yang mengamati pemilu dari menara gading, melainkan sosok yang telah mengabdikan lebih dari dua setengah dekade hidupnya pada isu kepemiluan.

Keunggulan buku itu juga terletak pada sudut pandang yang ditawarkan. Selama ini, kajian hukum pemilu di Indonesia lebih banyak berfokus pada sistem pemilu, ambang batas pencalonan, penyelenggara pemilu, atau penyelesaian sengketa pemilu. Titi justru mengarahkan perhatian ke persoalan yang relatif jarang dibahas, yakni konsekuensi dari ketidakbertindakan pembentuk undang-undang. Dengan menempatkan legislative inaction sebagai pusat analisis, buku itu mengajak pembaca melihat bahwa kualitas demokrasi tidak hanya ditentukan hukum yang dibentuk, tetapi juga oleh hukum yang gagal atau tidak kunjung dibentuk.

Menariknya, buku itu tidak berhenti pada pertanyaan mengenai apa yang terjadi, tetapi juga berusaha menjelaskan mengapa hal itu terjadi. Penulis memanfaatkan public choice theory sebagai pisau analisis yang memandang para pembentuk undang-undang bukan hanya sebagai aktor konstitusional, melainkan juga sebagai aktor politik yang memiliki kepentingan, insentif, dan kalkulasi elektoral.

Dari perspektif itu, legislative inaction tidak selalu lahir dari ketidakmampuan atau kelalaian. Dalam kondisi tertentu, ketidakbertindakan justru dapat menjadi pilihan politik yang dianggap lebih menguntungkan jika dibandingkan dengan melakukan reformasi yang berpotensi mengubah keseimbangan kepentingan yang sudah ada.

Melalui perpaduan antara pengalaman empiris, pendekatan teoretis, dan analisis kelembagaan tersebut, pembahasan mengenai legislative inaction dalam buku itu terasa hidup. Pembaca tidak sekadar diajak memahami sebuah konsep, tetapi juga melihat bagaimana ketidakbertindakan legislasi dapat memengaruhi tata kelola pemilu secara konkret. Dalam perspektif itulah, diamnya pembentuk undang-undang bukanlah ketiadaan tindakan, melainkan tindakan politik itu sendiri.

Jalan keluar

Meski menyajikan identifikasi masalah, penulis juga menawarkan jalan keluar. Menurutnya, salah satu persoalan mendasar dalam hukum pemilu Indonesia ialah tidak adanya lembaga yang secara khusus bertugas menjaga kesinambungan reformasi hukum pemilu. Akibatnya, agenda pembaruan sering kali naik turun mengikuti dinamika politik dan kepentingan jangka pendek para pembentuk undang-undang.

Kekosongan itulah yang, menurut buku itu, kerap mendorong Mahkamah Konstitusi (MK) memainkan peran yang semakin besar dalam perkembangan hukum pemilu. Padahal, MK pada dasarnya dirancang untuk menguji konstitusionalitas undang-undang, bukan menjadi motor utama reformasi legislasi. Dampaknya, perubahan hukum pemilu sering berlangsung secara reaktif melalui putusan pengadilan setelah masalah muncul, bukan melalui proses evaluasi dan pembaruan yang direncanakan secara masak-masak.

Dari situlah gagasan pembentukan komisi hukum pemilu muncul. Lembaga itu dibayangkan bukan sebagai pengganti pemerintah dan DPR sebagai pembentuk undang-undang, melainkan sebagai penjaga kesinambungan reformasi hukum pemilu. Fungsi mereka memastikan evaluasi, pembaruan, dan penyempurnaan regulasi pemilu tidak berhenti hanya karena berubahnya prioritas politik para pembentuk undang-undang.

Gagasan tersebut juga tidak sepenuhnya asing. Sejumlah negara seperti Kanada, Inggris, Selandia Baru, dan Afrika Selatan memiliki mekanisme kelembagaan yang memungkinkan evaluasi berkala terhadap sistem pemilu, penataan daerah pemilihan dan sistem proporsionalitas, pendanaan pemilu, dan pemberian rekomendasi reformasi hukum kepemiluan lainnya oleh para ahli.

Dalam konteks itu, usul pembentukan komisi hukum pemilu yang diajukan Titi dapat dipahami sebagai upaya menghadirkan mekanisme serupa yang disesuaikan dengan kebutuhan dan kerangka ketatanegaraan Indonesia.

Landasan konstitusional

Satu hal yang perlu digarisbawahi ialah gagasan tersebut tidak hanya ditopang argumentasi kebijakan, tetapi juga oleh landasan konstitusional. Penulis merujuk pada Pasal 22E UUD 1945 dan Putusan MK No 11/PUU-VIII/2010 yang membuka ruang bagi pengembangan kelembagaan pendukung sistem kepemiluan.

Melalui putusan itu, MK menegaskan desain kelembagaan penyelenggara pemilu tidak berhenti pada KPU semata, tetapi dapat berkembang sesuai dengan kebutuhan untuk memperkuat kualitas demokrasi dan penyelenggaraan pemilu. Namun, pertanyaan yang lebih penting bukan lagi apakah ruang konstitusional bagi lembaga semacam itu tersedia, melainkan apakah kebutuhan terhadapnya semakin mendesak. Menurut buku itu, jawabannya ialah ya.

Terlebih, gagasan adanya komisi hukum pemilu terasa semakin relevan setelah MK memutuskan pemisahan pemilu nasional dan pemilu daerah melalui Putusan 135/PUU-XXII/2024. Perubahan besar dalam desain kepemiluan akan membutuhkan penyesuaian regulasi yang tidak sedikit, termasuk aturan main yang tentu berkelindan dengan siasat para pembentuknya.

Di tengah tantangan tersebut, buku itu mengingatkan bahwa demokrasi tidak hanya membutuhkan pemilu yang bebas dan adil, tetapi juga kemampuan untuk terus memperbaiki aturan mainnya. Tanpa mekanisme yang menjaga pembaruan hukum secara berkelanjutan, persoalan yang sama berisiko terus berulang dari satu pemilu ke pemilu berikutnya.

Kebutuhan pembaharuan

Kebutuhan akan pembaruan hukum pemilu sebenarnya juga telah diingatkan berkali-kali oleh MK dalam beberapa putusan, antara lain 55/PUU-XVII/2019, 116/XXI/2023, 62/PUU-XXII/2024, dan 135/PUU-XXII/2024. Secara garis besar, dalam beberapa putusan tersebut MK selalu memberikan rambu bagi pembentuk undang-undang dalam merancang sistem pemilu ke depan. Dua hal yang selalu diingatkan: pembentuk undang-undang harus memperhitungkan secara cermat seluruh implikasi teknis dari pilihan hukum yang dipilih dan pilihan hukum tersebut tidak boleh terlalu sering diubah agar ada tercipta kepastian penyelenggaraan pemilu.

Tentu saja, gagasan pembentukan komisi hukum pemilu bukan tanpa tantangan. Pertanyaan mengenai efektivitas, potensi tumpang tindih kewenangan, serta kemungkinan munculnya lembaga negara baru yang menambah kompleksitas tata kelola pemilu akan tetap menjadi bahan perdebatan.

Terlepas dari setuju atau tidak terhadap solusi yang ditawarkan, buku itu berhasil menggeser perdebatan dari sekadar persoalan desain pemilu menuju persoalan yang lebih mendasar, yakni bagaimana memastikan reformasi hukum pemilu berlangsung secara berkelanjutan.

Karena itu, persoalannya bukan semata-mata apakah undang-undang kepemiluan diubah atau tidak diubah. Persoalannya ialah apa yang terjadi ketika kebutuhan pembaruan hukum dibiarkan berdiam diri di hadapan kepentingan politik yang terus bergerak. Buku itu mengingatkan bahwa demokrasi tidak hanya dibentuk hukum yang dibuat, tetapi juga oleh hukum yang tidak pernah dibuat. Pada titik itulah, legislative inaction bukan lagi sekadar ketiadaan tindakan, melainkan juga persoalan akuntabilitas kekuasaan yang dampaknya dapat dirasakan seluruh warga negara. (M-3)